Uitvoeringstoets concept wetsvoorstel prijs elektriciteitsopwekking en industrie

Bevindingen

De toetsing van het wetsvoorstel op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid levert de volgende bevindingen op die aandacht verdienen. 

Inhoud prijspad is in orde 
De hoogte van de prijs levert op zichzelf geen uitvoeringsprobleem op. De NEa juicht toe dat de minimum CO2-prijs is herijkt op basis van onderzoek door Frontier Economics en CE-Delft. Het feit dat er onderzoek is verricht naar de hoogte van de minimum CO2-prijs vergemakkelijkt het uitleggen van de doelmatigheid en werking richting het bedrijfsleven. Bovendien is de NEa positief over de keuze om geen hoger prijspad te hanteren die dichter bij de verwachte CO2-prijs van het Europese Emissiehandelssysteem (hierna: EU ETS) ligt. Hierdoor blijft de veiligheidsmarge tussen de minimumprijs en verwachte EU ETS-prijs relatief ruim. 

Doordat in een eerder stadium al was toegezegd een tussenevaluatie te houden over onder andere de hoogte van de minimum CO2-prijzen, heerste onzekerheid over het verloop van het prijspad. De Nea is positief dat er door de aanpassing van beide minimum CO2-prijzen nu duidelijkheid is geschept voor de lange termijn. 

Voorspelbaarheid regelgeving 
In 2025 zal de minimumprijs volgens de toelichting op het wetsvoorstel opnieuw worden geëvalueerd waarbij ook de hoogte van het prijspad wederom zal worden bezien. De NEa vraagt aandacht voor het belang van continuïteit bij beleidsinstrumenten en in het bijzonder voor beide minimum CO2-prijzen, aangezien deze ten doel hebben zekerheid te geven over de minimale kosten van CO2-uitstoot op de lange termijn. Om voorspelbaarheid te bieden voor de langlopende investeringscycli van bedrijven is het juist van belang zoveel als mogelijk vast te houden aan een prijspad, zeker nu deze is gebaseerd op uitkomsten van een onderzoek. 

Invoeringstermijn en aanloopjaar 
Op grond van het voorgestelde prijspad alsook de huidige en de in het genoemde onderzoek verwachte CO2-prijs van het EU ETS is de verwachting dat de minimum CO2-prijs in de komende jaren niet tot een nationale heffing leidt van de minimum CO2-prijzen. In dat geval vervallen de wettelijke verplichtingen voor het monitoren en rapporteren van de emissies voor beide minimumprijzen en zijn er dus geen administratieve lasten voor de doelgroep. De uitvoeringstaken zijn op dat moment ook beperkt. 
Echter, de nationale heffing van beide minimumprijzen is pas met zekerheid bekend bij het vaststellen van de EU ETS-prijs op 31 oktober van het voorafgaande jaar. Zoals eerder opgemerkt door de N Ea zullen bedrijven dan niet in staat zijn om aan het begin van het jaar de verplichtingen van de heffing van de minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking na te leven. De emissies kunnen in het eerste half jaar mogelijk niet precies volgens afspraken worden vastgesteld. De NEa zal in die situatie in de startperiode moeten afzien van handhaving op de verplichtingen. In het goedkeuringsproces van monitoringsplannen kunnen op basis van de nog op te stellen regeling afspraken gemaakt worden om ontbrekende gegevens (minder nauwkeurig) in te vullen. Dit verandert niet door het huidige wetsvoorstel. Hooguit wordt dit risico groter, omdat de marge tussen de EU ETS-prijs en de CO2-minimumprijs kleiner wordt. 

Monitoren van emissies door de opwekking van elektriciteit 
Volgens artikel 16a.3 van de Wet milieubeheer moet degene die een inrichting drijft emissies van de opwekking van elektriciteit monitoren op basis van een elektriciteitsmonitoringsplan, tenzij het tarief nihil is. Door de invoer van de Verordening kosteloze toewijzing van emissierechten en de CO2-heffing industrie is een groot gedeelte van de doelgroep reeds verplicht geworden deze emIssIes voor elektriciteitsopwekking te monitoren en kan het hebben van een elektriciteitsmonitoringsplan in de praktijk overbodig zijn. Hoewel dit wetsvoorstel hier geen invloed op heeft, vindt de NEa het van belang dat dit wordt meegenomen bij het opstellen van de ministeriële regeling en op die manier de administratieve lasten voor bedrijven te beperken. Daarnaast wil de NEa vragen spoedig te komen tot een ministeriële regeling, zodat alle randvoorwaarden aanwezig zijn voor het monitoren van de elektriciteitsemissies en de minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking goed kan functioneren. De NEa is natuurlijk bereid vanuit haar expertise en ervaring mee te denken hoe dit het beste kan worden ingevuld in de ministeriële regeling. 

Fraudebestendigheid 
In algemene zin valt op te merken dat de grotere financiële belangen door aanpassing van het prijspad de kans op fraude en misbruik doen toenemen. Dit geldt alleen als de EU ETS-prijs daalt tot onder de minimum CO2-prijs. Door zoveel als mogelijk aan te sluiten bij bestaande rapportages die reeds worden geverifieerd in het kader van de CO2-heffing industrie en het EU ETS bestaat een extra borgingsmechanisme waarmee de kans op fraude afneemt. 

Opportuniteit van de wet 
Als laatste wil de NEa opnieuw benadrukken dat er naast het prijsmechanisme van het EU ETS, momenteel drie prijsmechanismen (CO2-heffing industrie, minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking en minimum CO2-prijs industrie) zijn die elkaar deels overlappen. Voor elke installatie die onder het EU ETS en de CO2-heffing industrie valt en waarin ook een hoeveelheid elektriciteit wordt opgewekt, zullen alle prijsmechanismen van toepassing zijn. Dit geldt naar verwachting voor ongeveer 70 installaties. De CO2-heffing industrie en minimum CO2-prijs industrie is van toepassing op in totaal bijna 270 installaties. De grootte van de gehele doelgroep van de minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking is gelijk aan ongeveer 140 installaties. 

De NEa wijst er nogmaals op dat het stapelen van regelgeving moeilijk uitlegbaar is en zorgt voor onnodige onduidelijkheid en lasten bij het bedrijfsleven. De huidige aanpassingen in prijspaden doen niets af aan hetgeen de NEa eerder heeft opgemerkt in een HUF-toets op een destijds concept wetsvoorstel minimum CO2-prijs industrie (kenmerk: NEA-2022/10475). In deze HUF­toets benoemde de NEa dat de Nederlandse industrie ook op andere wijzen kan worden gestimuleerd rekening te houden met de gevolgen van broeikasgassen voor het klimaat (zoals het aanscherpen van bestaande mechanismen) dan door het toevoegen van een extra prijsmechanisme voor het bedrijfsleven.