Domein Hernieuwbare Energie: Een jaar van voorbereiding, aanpassing en onverwachte overwinningen
Interview met domeinhoofd Vivian Koura
Het domein Hernieuwbare Energie was er klaar voor. Alles was voorbereid om op 1 januari te starten met RED3: het nieuwe register stond in de basis, systemen waren getest, voorlichting was gegeven, adviezen aan beleid gegeven, de bedrijven wisten wat ze moesten doen... Maar de regelgeving lag lange tijd bij de politiek, wachtend op die ene laatste handtekening om met terugwerkende kracht per 1 januari te worden ingevoerd. Inmiddels is het goedgekeurd door de eerste kamer, maar dat heeft wel even op zich laten wachten. Parallel vroeg nieuwe regelgeving rond Zeevaart en ReFuelEU aanzienlijke inzet. Dat vereiste intensieve afstemming met beleid en sectoren om de uitvoering werkbaar te maken. In dit interview blikt Vivian terug op de belangrijkste knelpunten, resultaten en lessen uit 2025. Het jaar laat zien wat dit domein onder druk realiseert: voortgang door samenwerking, wendbaarheid en consistente uitvoering.
Beeld: © NEa / NEa
Domeinhoofd Vivian Koura
2025 was een bewogen jaar voor jouw domein. Wat waren de belangrijkste ontwikkelingen?
"2025 stond volledig in het teken van transitie. We bereidden de overgang van RED2 naar RED3 voor, een mijlpaal die per 1 januari 2026 in zou gaan en waar we al een jaar lang naartoe werkten. Dat betekende: registerbouw, voorlichting, en het aanpassen van werkprocessen. RED3 is een enorme uitbreiding: meer sectoren, complexere systematiek, en een verschuiving van sturing op energie-inhoud naar CO₂-ketenemissiereductie. Daarnaast bleven we natuurlijk ons reguliere toezicht uitvoeren, waren we druk met de jaarafsluiting van 2024 en hebben we een sterke focus gelegd op ketentoezicht. Een voorbeeld? We hebben de sector actief betrokken bij inspectieresultaten, door middel van onder andere een ronde tafel gesprek, waardoor bedrijven zelf hun rol in de keten beter begrijpen. Dat was een bewuste keuze: fraude en misbruik bestrijden doe je niet alleen als toezichthouder, ook de sector en partijen in de keten dragen verantwoordelijkheid en hebben daar een rol in te spelen. Wanneer iedereen zijn verantwoordelijkheid neemt, hebben Stakeholders en bedrijven meer vertrouwen in het systeem. We doen het samen en dat is een grote stap vooruit. In 2025 is ook ons nieuwe bedrijfsplan Horizon 2025-2028 gepresenteerd. We hebben gekeken naar wat dit betekende voor ons domein: hoe kunnen we onze missie en visie vormgeven binnen ons domein? Een van de grote pijlers is bijvoorbeeld hoe we publiek belang meer kunnen laten meewegen in onze besluitvorming. En ook de brede opvatting van toezicht: iedereen in het domein doet aan toezicht; van adviseur tot inspecteur."
Je noemt de voorbereiding op RED3 een grote opgave. Wat waren de grootste uitdagingen?
"De complexiteit en late substantiële wijzigingen. Neem de sector Zeevaart. Een lange tijd gingen we ervan uit dat we deze sector op eenzelfde manier als de andere sectoren konden aanpakken. Pas laat in 2025 bleek dat deze aanpak niet werkte, want hoe kwamen we aan contra-informatie voor deze sector? Ook de Belastingdienst had niet de data die we nodig hadden om hier effectief toezicht op te houden. Dan moet je snel schakelen, terwijl de deadline nadert. Dat heeft veel van onze teams gevraagd. Maar ook het laatste-moment-amendement over ethanol, dat had enorme consequenties voor de systematiek. In een late fase zijn we nog samen met beleid het instrument aan het vormgeven geweest. We hebben met beleid gesproken over hoe we dergelijke wijzigingen in de toekomst beter kunnen managen. Een les: flexibiliteit is cruciaal, maar we moeten ook grenzen stellen. Als regelgeving niet uitvoerbaar is, moet dat tijdig worden gesignaleerd."
Hoe heeft jouw domein deze druk ervaren?
"Het tweede halfjaar was intens. Prioriteiten stellen was daarbij belangrijk. Toch ben ik trots op wat we hebben bereikt. Denk bijvoorbeeld aan het ReFuel-convenant voor duurzame luchtvaartbrandstoffen. De regelgeving die vanuit Europa werd ingevoerd, moest op maat worden gemaakt voor Nederland. Er moest een convenant komen met de partijen op Schiphol om de regeling te laten werken. Dat dit zoveel werk zou zijn, hadden we vooraf niet voorzien. Uiteindelijk is het een gezamenlijke inspanning geweest met Schiphol-partijen en beleid. Zonder dat convenant hadden we geen contra-informatie gehad en was Nederland in gebreke gebleven. Een mooi voorbeeld van hoe we, ondanks beperkte capaciteit, impact maken door slim samen te werken. En vergeet niet dat de verplichtingen over 2024 voor RED2 gewoon doorliepen. Dus het ‘normale’ werk; uitvoeringstoetsen, alle advisering, besluiten en strategische werkzaamheden, inspecties, bemonsteringen, helpdesk vragen, inclusief de implementatie van het nieuwe systeem en alles wat daarbij kwam kijken, was een hele klus. Ik ben dan ook heel erg trots op mijn teams."
Wat waren andere grote successen in 2025?
"Er springen meerdere dingen uit. We hebben belangrijke voorbereidingen getroffen voor RED3, ondanks alle hobbels. Daarnaast is de verhoogde verplichting voor hernieuwbare energie voor vervoer is gehaald, een resultaat van goede samenwerking met de sector. En tot slot onze focus en resultaten op ketentoezicht. Door inspectieresultaten transparant te delen, hebben we bedrijven bewust gemaakt van hun verantwoordelijkheid. We zijn er nog niet, maar de stap is wel gezet. En dan hebben ook nog ons nieuwe brede nalevingsbeleid, de samenwerking met domein Emissiehandel van de NEa, de samenwerking met beleid. Eigenlijk hebben we ondanks alle late wijzigingen en het meerwerk heel veel successen behaald in 2025. We kunnen echt doorbouwen in 2026.”
Bij het domein Hernieuwbare Energie komen ook andere zaken kijken. Zo is ook te lezen in de Stand van de NEa, want handhaving en naleving is niet altijd gemakkelijk. De NEa heeft geen zicht op de ‘gehele’ keten. Wat gebeurt er bijvoorbeeld in het buitenland? Fraude is een substantieel risico bij de markten waar dit domein op toeziet, maar niet alleen in het buitenland. En ook daarom is samenwerking met de keten zo belangrijk.
Hoe kijkt je aan tegen de werking van de keten?
"Complexe (internationale) leveringsketens van hernieuwbare energie zijn fraudegevoelig. We willen in 2026 meer inzicht krijgen in het functioneren van het stelsel en in de keten, ook buiten Nederland. Als onderdeel van de keten is samenwerking met en toezicht op CBI’s (Certified Bodies and Inspectors) hierbij essentieel, maar we moeten realistisch blijven, we kunnen niet alles controleren. We willen wel kijken waar wij impact kunnen maken. De focus moet liggen op betere samenwerking in Europa. Er is nu versnippering van toezicht. Het is niet altijd helder welke lidstaat op welk CBI toezicht houdt. Zo kunnen er gaten of dubbelingen ontstaan in het toezicht. Daar wordt aan gewerkt door de Europese Commissie en wij vragen beleid regelmatig om zich daar blijvend sterk voor te maken in Europa. Wat betreft nalevingshulp: Dat staat bij ons nog altijd hoog in het vaandel. En we blijven dat bieden, maar wel slimmer. Bij RED3 krijgen we te maken met grotere en meer doelgroepen. Daar moeten we efficiënter in worden, bijvoorbeeld door standaardantwoorden en gerichte communicatie.”
Beeld: Paul van Baardwijk i.o.v. Rijkswaterstaat
Hoe wordt de samenwerking met de gehele keten vormgegeven? Vivian sprak eerder over een ronde tafel waar resultaten van inspecties werden gedeeld.
Kun je iets meer vertellen over de uitkomsten van deze ronde tafel?
“Deelnemers gaven aan dat misstanden in de biobrandstofketen en publieke berichtgeving het (maatschappelijk) vertrouwen in de sector onder druk kunnen zetten. Dat vraagt om een gezamenlijke aanpak: structureel werken aan een robuust systeem. De sector vroeg tijdens de bijeenkomst om meer actieve kennisdeling van de NEa richting zowel de betrokken marktpartijen als andere toezichthouders, zodat signalen consistent worden opgepakt en onnodig alarmisme wordt voorkomen. We onderschrijven dit belang en werken al aan structurele samenwerking met onder meer Politie, Douane en ILT. Ook roepen wij al enige tijd op om alle signalen van mogelijke onregelmatigheden te melden. Dat kan anoniem via het NEa meldpunt, maar ook mondeling bij een NEa inspecteur. Wij hebben ook aangegeven dat wij binnen Nederland signalen zien die wijzen op kwetsbaarheden in de keten. Dit kunnen wij onderbouwen met voorlopige bevindingen uit inspecties. Dat was een eyeopener voor de aanwezige bedrijven. Verschillende marktpartijen hebben ook aangegeven dat zij zelf verantwoordelijkheid nemen waar dat kan, bijvoorbeeld door strengere interne controles en bezoeken aan leveranciers. We moedigen dergelijke extra inspanningen van bedrijven echt aan, want wij doen al heel veel, maar samen staan we veel sterker.”
Tot slot: hoe kijkt je terug op 2025 en wat neem je mee naar 2026?
"Als een jaar van groei. We hebben niet alleen inhoudelijke stappen gezet, maar ook onze werkwijze vernieuwd. Ons bedrijfsplan Horizon heeft ons gedwongen na te denken over wat toezicht in het licht van onze missie en visie betekent voor ons domein. Dat is een proces, geen eindpunt. En ja, het was druk. Maar als ik zie wat we hebben bereikt, dan ben ik heel optimistisch over 2026. Twee lessen. We moeten keuzes maken. Niet alles kan, dus we focussen op waar we het meeste verschil maken (impact en waar zitten de grootste risico’s). En twee: toezicht is breder dan inspecties alleen. Beleidsadvies, compliance assistance, het zijn allemaal instrumenten om naleving te bevorderen. In 2025 hebben we stappen gezet, zoals het integreren van het publieke belang in onze besluitvorming. Dat is een ontwikkeling die we voortzetten. We gaan in 2026 nog meer samenwerken met het domein Emissiehandel via het ETS2-RED3-programma. Door krachten te bundelen, ook intern, maken we het werk efficiënter voor onszelf en voor de sector."