1. Uitvoerbaarheid van de regelgeving

1.1 Context

Het takenpakket van de NEa is de afgelopen jaren flink gegroeid. Er vallen nu meer emissies onder ons toezicht en de doelgroep is groter en gevarieerder geworden. Wanneer we kijken naar de totale CO₂-emissie binnen Nederland is inmiddels ruwweg 80% onder ons toezicht komen te vallen. Naast emissies binnen Nederland hebben wij via de EU-ETS regels voor zee- en luchtvaart en de CBAM  ook taken op broeikasgasemissies buiten de EU.

Ook is het tempo waarin nieuwe regelgeving wordt ingevoerd flink opgeschroefd. Met name door het ambitieuze Fit for 55-pakket van de EU. We onderschrijven de ambities, die zowel nationaal (zoals vastgelegd in het coalitieakkoord) als op Europees niveau vooralsnog overeind staan. Door geopolitieke spanningen (hoge energieprijzen en afhankelijkheid van import) en zorgen over de concurrentiepositie van Europa groeit de twijfel of de klimaatdoelen haalbaar blijven. Een zorgelijke ontwikkeling, want marktinstrumenten zoals het Emissiehandelssysteem (ETS), zijn alleen effectief bij consistent beleid zodat bedrijven een stabiel kompas hebben waarop ze kunnen sturen. Wat we nu zien, is dat regels al worden aangepast nog voordat de implementatie goed en wel is gestart. Het groeiende aantal instrumenten en doelgroepen leidt niet alleen tot complexere regelgeving, maar ook tot meer onderlinge wisselwerking tussen de instrumenten. Met alle uitdagingen van dien. Hoe hoger de snelheid van het wetgevingsproces, hoe minder aandacht er is voor de uitvoerbaarheid. En dat is risicovol, want in combinatie met de toenemende maatschappelijke en politieke discussie kan dit leiden tot minder voorspelbaar beleid.
 

1.2 Verbeterbehoefte

De NEa signaleert dat beleidsmakers weliswaar doordrongen zijn van het belang van goede uitvoerbaarheid. Toch is uitvoerbaarheid in de politieke afweging vaak ondergeschikt aan andere belangen. Om deze trend te doorbreken en de uitvoerbaarheid van regels daadwerkelijk te verbeteren, moeten beleidsmakers en de politiek nadrukkelijker sturen op de thema’s:

• Voorkom onnodige complexiteit
• Inzet op IT: slimme tools voor betere naleving
• Besteed op EU-niveau meer aandacht aan uitvoerbaarheid bij totstandkoming wetgeving
• Zorg tijdig voor duidelijkheid en rechtszekerheid
• Meer structurele aandacht voor harmonisering van toezicht en handhaving

Voorkom onnodige complexiteit
Complexe regels zijn soms onvermijdelijk, omdat de werkelijkheid niet altijd eenvoudig is. Vaak ontstaat complexiteit doordat regels specifieke doelgroepen moeten bedienen. Zo verschilt de jaarverplichting voor hernieuwbare energie per sector (wegvervoer, zeevaart, binnenvaart), omdat de omstandigheden in deze sectoren verschillen.

We weten soms de complexiteit te verminderen, bijvoorbeeld door het instellen van een deelnamedrempel. Voor CBAM is het, dankzij intensieve samenwerking met het beleidsdepartement, gelukt om de Europese Commissie te overtuigen de drempel voor toetreding te verhogen. Het aantal deelnemers in Nederland daalde van ongeveer 10.000 naar circa 1.000, terwijl de emissies die onder CBAM vallen nauwelijks afnamen.

Door de complexiteit steekt de NEa meer energie in goede nalevingshulp. Dat is vaak heel effectief en (maatschappelijk) efficiënt. Goede nalevingshulp leidt tot betere naleving, meer acceptatie en begrip voor de regelgeving en draagt positief bij aan het vestigingsklimaat. Maar soms zijn regels zó complex, dat naleving alleen nog mogelijk is als de NEa arbeidsintensieve en individuele ondersteuning biedt. In dat geval is de balans zoek. Dergelijke nalevingshulp kan leiden tot negatieve beeldvorming over het beleid. Bovendien zijn er grenzen aan de mogelijkheden voor nalevingshulp. Niet alleen vanwege de uitvoeringskosten, maar ook omdat niet alle complexiteit op deze manier kan worden opgelost of verzacht.

Inzet op IT: slimme tools voor betere naleving
Informatietechnologie speelt een belangrijke rol bij het beheersen van complexiteit. De NEa zet in op de ontwikkeling van goede IT-ondersteuning voor onze doelgroepen. En met succes. Het Emissiehandelsportaal (EHP) wordt gewaardeerd door gebruikers, en met het Marktinkomstenverslag-portaal (MIV-portaal) hebben we de ingewikkelde regels rond de inframarginale elektriciteitsheffing hanteerbaar gemaakt. Tegelijkertijd zien we dat de ontwikkeling van IT-systemen voor nieuwe Europese instrumenten niet altijd goed aansluit op de uitvoeringspraktijk. Het gevolg van deze problemen is dat we extra ondersteuning moet bieden aan bedrijven. Vrijwel zeker is dan dat de nalevingspercentages lager zijn. Dit zien we met name bij het ETS Zeevaart-portaal (Thetis) en de Uniedatabase voor biobrandstoffen. We erkennen de complexiteit, maar pleiten voor vroegtijdige betrokkenheid van lidstaten bij de ontwikkeling van deze hulpmiddelen, zodat tijdige bijsturing mogelijk is.

Besteed meer aandacht aan uitvoerbaarheid bij totstandkoming wetgeving
Op nationaal niveau is de NEa gematigd positief en boekt resultaat: we zorgen voor structurele aandacht voor uitvoerbaarheid en onze inbreng leidt regelmatig tot concrete verbeteringen. Onze expertise wordt gewaardeerd, maar soms wint uitvoerbaarheid het niet van andere belangen. Dat komt ook doordat uitvoerbaarheid geen absolute maatstaf is. Een uitvoeringstoets concludeert zelden ‘onuitvoerbaar’, terwijl aanpassingen wel nodig kunnen zijn. Daarom gaan we kritischer kijken en scherper discussiëren over de kosten en ongewenste effecten van beleid. Bij de CO₂-heffing bijvoorbeeld, concluderen we achteraf dat we te makkelijk complexiteit accepteerden, zonder de nadelen duidelijk te benoemen.

Op Europees niveau schiet de aandacht voor uitvoerbaarheid in het wetgevingsproces tekort. Hoewel er procedurele waarborgen zijn, werken die vaak onvoldoende. Besluitvorming speelt zich deels buiten ons zicht af, en zowel de Raad als het Europees Parlement voegen extra complexiteit toe. Bovendien heeft de Europese Commissie weinig zicht op de dagelijkse praktijk, waardoor signalen over uitvoerbaarheid niet altijd serieus genomen worden. De gevolgen zijn onnodige ‘reparaties achteraf’. Soms met succes, door samen met het beleidsdepartement en de Europese Commissie te overleggen. Om dit te verbeteren, gaan we nog intensiever samenwerken met toezichthouders uit andere lidstaten. Dat doen we al in het Compliance Forum voor het ETS en in Refurec voor hernieuwbare energie. Een aanpak die we nu uitbreiden naar andere instrumenten in ons  beleidsterrein. Daarnaast gaan we, samen met het beleidsdepartement, actief zoeken naar manieren om uitvoerbaarheid hoger op de Europese agenda te zetten. Dat sluit aan bij de ambitie van de Commissie om wetgeving beter uitvoerbaar te maken.

Zorg tijdig voor duidelijkheid en rechtszekerheid
Bedrijven moeten kunnen vertrouwen op stabiel beleid. Dat klinkt vanzelfsprekend, maar is niet altijd het geval. Regelgeving komt soms te laat, zoals bij grensoverschrijdend CO₂-transport. Ook wordt Europees CO₂-beleid nationaal uitgebreid, om kort daarna weer te worden aangepast of zelfs afgeschaft, zoals bij de CO₂-heffing. Bedrijven moeten weten waar zij aan toe zijn. Deze abrupte koerswijzigingen zijn technisch uitvoerbaar, maar ondermijnen het draagvlak en de effectiviteit van het beleid. Om een gelijk speelveld in de EU te waarborgen, pleit de NEa ervoor zoveel mogelijk beleid op EU-niveau vast te stellen.

Meer structurele aandacht voor harmonisering van toezicht en handhaving
Nu de (financiële) belangen groeien, wordt een gelijk speelveld binnen de EU nog belangrijker. Lidstaten verschillen in de uitvoering van toezicht en handhaving, wat de gelijkheid kan ondermijnen. We hebben dit aangekaart tijdens de ETS-review en gaan de samenwerking met Europese toezichthouders structureren en intensiveren om de verschillen te verkleinen. Daarvoor willen we  weten hoe onze werkwijze zich verhoudt tot die van onze Europese collega’s. Het maakt immers verschil of handhaving wordt uitgevoerd door specialisten of door inspecteurs met brede taken. Daarom nemen we het initiatief tot een kleinschalig onderzoek, mogelijk via de bestaande Taskforces of ReFurec. Zo leren we actief van anderen, met oog voor zowel het level playing field als de kwaliteit van ons eigen werk. En wie weet levert het ook efficiëntiewinst op.

1.3 Naleefgedrag

Naleefgedrag laat zien hoe regels in de praktijk werken. Waar uitvoeringstoetsen voorafgaan aan wetgeving, geeft de daadwerkelijke naleving achteraf het echte beeld: goed uitvoerbare regels leiden tot betere naleving, slecht uitvoerbare regels leiden juist sneller tot tekortkomingen.

EU ETS
Bij de nieuwere onderdelen van het EU-ETS (zoals ETS-2 en Zeevaart) is sprake van een leercurve. De naleving is nog niet perfect, maar wel relatief goed. Mede dankzij de inzet van betrokken bedrijven. In de gevestigde sectoren (industrie, energie en luchtvaart) is de naleving overwegend goed, door jarenlange ervaring bij zowel de NEa als bedrijven. Moedwillige overtredingen komen zelden voor en er is een hoge nalevingsbereidheid. We zien wel een toenemende neiging bij stationaire installaties om grijze gebieden te benutten om deelname aan het EU-ETS te ontlopen of kosten te beperken.

Hernieuwbare Energie
Bij Hernieuwbare Energie voor vervoer is de jaarverplichting voor 2024 gehaald en de naleving goed. Maar dat vertelt niet het hele verhaal. Met name bij lange handelsketens is in deze sector sprake van een relatief hoge misbruik- en fraudegevoeligheid. Dit wordt nog versterkt door de complexiteit van de regelgeving. We signaleren dat de naleving verderop in de keten soms tekortschiet, bijvoorbeeld bij het vertalen van wettelijke eisen naar regels in duurzaamheidsschema’s, bij certificeringsprocessen, bij het classificeren van afvalstromen of residuen en bij opmaken van massabalansen. De risico’s komen voor een deel voort uit de complexiteit van de regels. Daarom moeten wij een breder beeld krijgen van hoe het stelsel functioneert. Dat betekent dat we niet alleen kijken naar Nederland, maar ook buiten Nederland. Onze ambitie is dat we meer inzicht krijgen in en invloed hebben op de risico’s.