2. Effectiviteit van de regels
"Onze taak stopt niet bij het correct toepassen van wetgeving"
We maken een eerste stap in het systematisch evalueren van effectiviteit. Want alleen door kritisch naar resultaten te kijken, kunnen we ons werk blijvend verbeteren. Onze taak stopt namelijk niet bij het correct toepassen van wetgeving. Dat past bij onze brede rolopvatting. We kijken ook of het achterliggende doel is gediend. En welke andere effecten, positief of negatief optreden? Kortom, in welke mate wordt het publieke belang gediend? Dit zijn complexe vragen zonder pasklare antwoorden. We beschouwen het als onze verantwoordelijkheid om hier actief informatie over te verzamelen en te delen. Dit is een ambitie voor de lange termijn, die om gerichte stappen vraagt. Daarom stellen we een onderzoeksagenda op om onze reflectieve rol te versterken. Ook verkennen we samenwerkingsmogelijkheden met kennisorganisaties zoals het Planbureau voor de Leefomgeving.
Positieve ontwikkelingen
In onderstaande grafieken tonen we de ontwikkeling van de CO2-emissies van stationaire installaties (industrie en energiesector) en de inzet van hernieuwbare energie (in termen van bereikte emissiereductie) over de afgelopen jaren. In beide gevallen is er een duidelijke positieve ontwikkeling zichtbaar.
Beeld: © NEa / NEa
Ontwikkeling in CO2-emissie stationaire installaties
2.1 Uitdagingen in het EU ETS
Het EU-ETS levert een belangrijke bijdrage aan de emissiereductie. Dat wordt breed onderschreven. De figuur hierboven geeft aan dat de CO2-emissies van stationaire installaties sinds 2005 sterk zijn gedaald. Uit onderzoek blijkt dat de administratieve lasten en uitvoeringskosten van het EU ETS-1 relatief beperkt zijn in verhouding tot de omvang, de opbrengsten en het grote klimaat- en marktbelang van het systeem.
Tegelijkertijd zien we duidelijke uitdagingen. Zo publiceren we jaarlijks de CO2-efficiëntiecijfers van de Nederlandse industrie in het ETS. In de rapportage worden de verschillende sectoren van de Nederlandse industrie vergeleken met de Europese benchmark. De afstand tot die benchmark bepaalt in hoeverre een industriële installatie zijn uitstoot kan afdekken met gratis emissierechten. In de laatste versie zien we dat er nog geen trendbreuk is in de CO2-efficiëntie. Een belangrijk deel van de Nederlandse industrie boekt dus te weinig vooruitgang. De efficiëntieverbetering die we zien, is vooral het effect van verschillen in productieniveaus en dus niet het gevolg van investeringen in verduurzaming. Omdat het aantal gratis rechten voor de industrie snel wordt afgebouwd, zullen de kosten van CO2-uitstoot in het ETS verder stijgen. Tegelijkertijd nemen de signalen toe dat het ETS op zichzelf niet altijd zorgt voor een sluitende businesscase voor verduurzaming.
Beeld: © NEa / NEa
De mate van emissiereductie bij brandstoffen voor vervoer
2.2 Uitdagingen bij Hernieuwbare energie voor vervoer
De bovenstaande figuur komt uit de jaarlijkse Rapportage hernieuwbare Energie voor Vervoer in Nederland. Deze rapportage geeft een toelichting op de totale hoeveelheid ingeboekte hernieuwbare energie, inclusief de hoeveelheid dubbeltellende biobrandstoffen. Ook gaat het in op de duurzaamheidskenmerken zoals de aard en herkomst van de grondstoffen, en de gehanteerde duurzaamheidssystemen in Nederland. De figuur laat zien dat het tot nu toe lukt om de reductiedoelstellingen te halen. Uit de rapportage zijn ook risico’s af te leiden. Hogere ambities en bijbehorende prikkels op de markt leggen meer druk op de al langer bestaande kwetsbaarheden in het systeem. Zo is het toezicht op de naleving van de duurzaamheidseisen in lange, internationale leveringsketens uitdagend voor de NEa (meer hierover bij onderstaande alinea’s over “Impact op werkwijzen van de NEa”). Een andere kwetsbaarheid is bijvoorbeeld de grote afhankelijkheid van andere landen. Nederland levert zelf slechts 4% van de grondstoffen van de ingezette biobrandstoffen en ongeveer 70% komt van buiten de EU.
2.3 Belangrijke aandachtspunten
Het publieke belang waar we voor staan is een klimaatneutrale samenleving en een groene, toekomstbestendige economie. Maar dat belang komt onder druk te staan door een groeiend gebrek aan zekerheid en voorspelbaarheid in het beleid.
Druk op zekerheid en voorspelbaarheid ondermijnt effectiviteit
De kracht van de marktinstrumenten waar we toezicht op houden, ligt in hun vermogen om bedrijven langetermijnperspectief te bieden. Wanneer bedrijven weten waar ze aan toe zijn, kunnen ze gerichte investeringsbeslissingen nemen. Die voorspelbaarheid staat nu onder druk. Zo is de verplichting om emissierechten in te leveren in het nieuwe emissiehandelssysteem EU ETS-2 met een jaar uitgesteld. Bij Hernieuwbare energie zien we onder andere een late keuze in de implementatie van de RED III (voor zowel de grondslag voor de jaarverplichting als voor de verplichting voor zeevaart). Daarnaast zijn er verplichtingen uitgesteld: de bijmengverplichting voor Groen Gas (al voor de tweede keer) en de regels voor waterstof in de industrie. Zulke ingrepen tasten de effectiviteit van het beleid en het concurrentievermogen aan. Bij minder voorspelbaar beleid nemen bedrijven andere investeringsbeslissingen. In het publieke debat worden concurrentievermogen en klimaatneutraliteit soms tegenover elkaar gezet. Dat is op de lange termijn onjuist. Juist om concurrerend te blijven, is het nodig te werken aan klimaatneutraliteit.
Prijsprikkels verliezen effect zonder beschikbare alternatieven
Er is een fundamentele verschuiving gaande. Tot nu toe waren stapsgewijze aanpassingen vaak voldoende om de beleidsdoelen te halen. We komen nu in de fase dat verdere stappen naar klimaatneutraliteit een echte omslag vergen, waarvoor grote investeringen nodig zijn. Tegelijkertijd is het handelingsperspectief op veel vlakken nog onvoldoende (denk aan: netcongestie, beschikbaarheid hernieuwbare waterstof en biomassa). Hierdoor kunnen marktinstrumenten minder goed hun werk doen en zorgt de prijs voor het uitstoten van een ton CO2 op zichzelf nog niet voor significante verduurzaming.
Waar bovengenoemde hernieuwbare alternatieven voor energie en grondstoffen nog onvoldoende beschikbaar zijn, doet beprijzing en normering van CO2-uitstoot vooral pijn en leidt het niet tot een groene, toekomstbestendige economie. Het gevaar is dat CO2-reductie, als die al bereikt wordt, leidt tot grijze krimp in plaats van groene groei. Om dat te voorkomen, moet er meer gedaan worden om de beschikbaarheid van alternatieven te bevorderen. In dat kader is het goed om weer te benadrukken dat klimaatinstrumenten meer inhouden dan alleen beprijzing en normering. Het EU-ETS en andere klimaatinstrumenten leiden ook tot aanzienlijke financiële opbrengsten. De vraag is of deze in alle gevallen effectief worden besteed. Voor een effectief klimaatbeleid is het nodig om hier kritisch naar te kijken, op nationaal en Europees niveau.