Onderzoeksrapport duurzaamheid houtpellets Maleisië NEa

Grondstoffen uit internationale grondstofketens

De overgang naar een klimaatneutrale samenleving vraagt om meer inzet van hernieuwbare biogrondstoffen. Houtige biomassa is een van de bronnen die daarvoor wordt ingezet. Maar die inzet heeft alleen zin als de grondstoffen duurzaam worden geproduceerd en er niet ongemerkt andere ongewenste neveneffecten optreden. Oftewel dat de CO₂-uitstoot echt verminderd wordt. Wet- en regelgeving stelt daarom eisen aan duurzaamheid en hoe je dit aantoont. Maar hoe weet je of biomassa die buiten Nederland wordt geproduceerd daadwerkelijk aan die eisen voldoet?

Voor hernieuwbare energie wordt er veel gebruik gemaakt van grondstoffen uit internationale ketens, omdat deze grondstoffen vaak niet in voldoende mate in Nederland beschikbaar zijn. Die ketens kunnen complex zijn en productie en controle vinden vaak deels buiten Nederland plaats. Dat maakt ook het toezicht vanuit Nederland uitdagend. Daarbij gaat het vaak om afval- en reststromen. Daarvoor gelden andere duurzaamheidseisen dan voor de oorspronkelijke grondstoffen waaruit ze ontstaan. Daardoor kan een economische prikkel ontstaan om een grondstof als afval- of reststroom te kwalificeren, terwijl die kwalificatie niet terecht is. Ook bij vaste biomassa (zoals houtpellets) worden afval- en reststromen ingezet.

Wat hebben we onderzocht?

Signalen van buiten kunnen aanleiding geven om binnen onze toezichtrol verder te kijken. Het onderzoek naar houtpellets uit Maleisië volgde op een handhavingsverzoek van Comité Schone Lucht en Biofuelwatch. Op basis van het onderzoek besloot de minister van Klimaat en Groene Groei niet handhavend op te treden.               

We brachten eerst in beeld wat RWE in 2023 en 2024 daadwerkelijk had ontvangen en welke duurzaamheidseisen voor die leveringen golden. De leveringen waren gecertificeerd als categorie 5 voor het certificatieschema Green Gold Label: biogene afval- en reststromen, uit onder meer de houtverwerkende industrie. Die classificatie was relevant omdat daarvoor andere duurzaamheidseisen gelden dan voor biomassa die rechtstreeks uit het bos komt. Vervolgens onderzochten we of de certificerende instelling haar werkzaamheden volgens het gehanteerde certificeringsschema had uitgevoerd. Uit ons onderzoek bleek dat de CBI de audit bij de pelletproducenten volgens de geldende eisen had uitgevoerd en de certificeringsbeslissing terecht had genomen.

Daarmee stopte het onderzoek niet. Goed toezicht gaat voor ons verder dan het zetten van vinkjes. Daarom keken we in dit onderzoek ook of de manier waarop het schema was ingericht voldoende zekerheid bood over de duurzaamheid van de grondstoffen. Als we daarin kwetsbaarheden zien, vinden we het vanuit onze publieke toezichtrol belangrijk om die te signaleren en terug te geven aan de wetgever. In Maleisië zagen we bijvoorbeeld dat voor de kwalificatie als afval- of reststroom mocht worden uitgegaan van zelfverklaringen van leveranciers, zonder dat de auditor die kwalificatie bij de leveranciers zelf hoefde te verifiëren. Daarmee kon aan de geldende eisen worden voldaan, terwijl de controle op de informatie achter die kwalificatie beperkt bleef. Om zelf meer zekerheid te krijgen keken we óók naar de informatie achter de certificering. We namen contact op met leveranciers, bekeken andere certificeringsrapporten waarbij de auditoren wel betreffende leveranciers hebben bezocht en betrokken volumes en marktprijzen bij onze beoordeling.  Daarmee konden we beter beoordelen of de opgegeven afval- en reststromen daadwerkelijk als zodanig waren ontstaan.

Op basis van het geheel aan onderzoeksbevindingen concludeerden we dat de onderzochte leveringen aan Nederland aan de duurzaamheidseisen voldeden. Ook zijn we van mening dat de naar Nederland geïmporteerde houtpellets geen ontbossing in Maleisië veroorzaken. Tegelijkertijd bracht het onderzoek drie kwetsbaarheden aan het licht in de borging van duurzaamheid: onduidelijkheid over de afbakening van rest- en afvalstromen, de sterke afhankelijkheid van zelfverklaringen van leveranciers en een kwetsbaarheid in de certificeringscyclus wanneer een bedrijf zijn certificaat beëindigt. Deze kwetsbaarheden hebben we met het onderzoeksrapport onder de aandacht gebracht van het Ministerie van Klimaat en Groene Groei.

Wat de toezichtpraktijk ons leert

Maleisië staat niet op zichzelf. Ook eerdere toezichtservaringen, dragen bij aan de ontwikkeling van ons toezicht op vaste biomassa. Deze onderzoeken laten geen zwart-witbeeld zien. Private certificering maakt controle van lange internationale ketens mogelijk. Publiek toezicht vormt daarop een belangrijke aanvulling. In die praktijk zien we een aantal terugkerende aandachtspunten.

• Beschikbaarheid en economische waarde van grondstoffen
  Hernieuwbare grondstoffen en afval- en reststromen zijn niet onbeperkt beschikbaar. Tegelijk kan een duurzaamheidskwalificatie extra economische waarde opleveren. Daarom kijken we ook naar de aannemelijkheid van herkomst, classificatie en volumes. In Maleisië zagen we dat bruikbaar hout meer oplevert voor toepassingen als planken en balken dan als grondstof voor pellets. Dat verkleint de economische prikkel om bruikbaar hout voor pellets te gebruiken. Bij andere grondstoffen kan die economische prikkel juist andersom liggen. Economische waarde bewijst geen fraude, maar helpt bepalen waar extra controle relevant is.
• Belang publiek toezicht
  Internationale grondstofketens zijn vaak lang en complex. Tussen het ontstaan van een grondstof en het uiteindelijke gebruik kunnen meerdere leveranciers, verwerkers en landen zitten. Veel essentieel bewijs voor duurzaamheid ontstaat daardoor eerder in de keten en buiten Nederland. Private certificering maakt het mogelijk die ketens te beoordelen, en creëert ook afhankelijkheid van de kwaliteit van informatie en van het certificeringsschema. Een correcte toepassing van het certificeringsschema betekent niet automatisch dat daarmee iedere vraag over de borging van duurzaamheid is beantwoord. Publiek toezicht voegt daarom een eigen blik toe en kan bij risico’s of signalen verder kijken dan de certificeringsbeslissing. In Maleisië zagen we dat bij de kwalificatie van een grondstof als afval- of reststroom, omdat het schema sterk leunde op zelfverklaringen van leveranciers. Publiek toezicht voegt daarom een onafhankelijke toets toe: is de controle met voldoende diepgang uitgevoerd, is de CBI deskundig en onpartijdig en geeft het geheel voldoende zekerheid om op de certificering te kunnen vertrouwen?
• Kiezen waar we verder kijken
  Het stelsel is niet ingericht op volledige publieke controle van iedere gecertificeerde grondstofstroom. We richten ons op de plekken waar risico’s, afwijkingen, economische prikkels of signalen aanleiding geven tot vervolgonderzoek. Dat vraagt om een sterke eigen informatiepositie. We combineren informatie uit certificering met eigen onderzoek, marktinformatie en signalen. Ook informatie van bedrijven, maatschappelijke organisaties, andere toezichthouders en journalisten vullen het risicobeeld aan. Nieuwe informatie kan aanleiding geven om andere bronnen te gebruiken, de risicoanalyse aan te passen of verdiepend toezicht uit te voeren.
• Grenzen aan publiek toezicht
  Tot slot kent onze rol grenzen. Wet- en regelgeving bepaalt welke duurzaamheidseisen gelden. De NEa stelt die normen niet zelf vast, certificeert geen bedrijven en treedt binnen dit stelsel niet rechtstreeks handhavend op richting energieproducenten. De vraag welke toepassingen van een grondstof maatschappelijk het meest wenselijk of hoogwaardig zijn, is geen toezichtsvraag voor de NEa. Dat zijn beleidsmatige afwegingen die bij de wetgever liggen. Wij beoordelen of de geldende eisen en afspraken correct worden toegepast en kijken vanuit onze toezichtkennis of de borging voldoende betrouwbaar is. We onderzoeken, houden toezicht op de borging en signaleren waar die kwetsbaar is. Bevindingen brengen we bij de partij die daarop kan handelen, bijvoorbeeld het ministerie, een schemabeheerder of binnen de Europese systematiek (REDIII) de Europese Commissie. Een probleem bij een individueel bedrijf vraagt immers iets anders dan een kwetsbaarheid in een certificeringsschema of in de regelgeving.

Toezicht ontwikkelt mee

Concrete zaken, signalen en bevindingen helpen ons steeds scherper te bepalen waar aanvullende publieke controle waarde toevoegt. Het onderzoek laat die signalerende functie concreet zien. Waar certificering alleen onvoldoende zekerheid geeft, kijken we verder naar de informatie en feitelijke omstandigheden achter die certificering. Niet om iedere internationale grondstofstroom volledig opnieuw te controleren, maar om verdieping aan te brengen waar het risicobeeld daar aanleiding toe geeft en het vertrouwen in het systeem te borgen. Toezicht gaat daarmee over meer dan het vaststellen of in een concrete casus aan de regels is voldaan. We toetsen, leren en signaleren. We maken zichtbaar waar de borging sterker kan, brengen die inzichten terug in het stelsel en gebruiken ervaringen uit onderzoeken om onze eigen toezichtaanpak aan te scherpen. Zo heeft dit onderzoek ons meer inzicht gegeven in het belang van lokale markten en prijsprikkels bij het beoordelen van risico’s en in de vraag hoe auditors toetsen of afval- en reststromen daadwerkelijk als zodanig zijn ontstaan.

Ook het stelsel ontwikkelt zich. Dit onderzoek vond plaats binnen het nationale stelsel. Vanaf 2026 kan de duurzaamheid van vaste biomassa naast het nationale stelsel ook worden aangetoond via de Europese REDIII-systematiek. Alle actieve bedrijven zijn inmiddels vrijwillig overgestapt van het nationale stelsel naar deze Europese systematiek. Binnen REDIII gelden onder meer strengere eisen aan het vaststellen en controleren van afval- en reststromen. Auditors moeten daarbij meer zekerheid verkrijgen over de herkomst en juiste kwalificatie van het materiaal. Zo worden op steekproefbasis ook leveranciers eerder in de keten gecontroleerd. Daarbij wordt niet alleen naar de administratie gekeken, maar bijvoorbeeld ook of de hoeveelheid afval- of restmateriaal aannemelijk is in verhouding tot het productieproces. Daarmee wordt een deel van de kwetsbaarheden die we in het onderzoek zagen ondervangen. De noodzaak om kritisch naar de werking van de borging en naar ons eigen toezicht te blijven kijken verdwijnt daarmee niet. Want ook binnen Europees erkende schema’s blijft een onafhankelijke publieke blik nodig op de betrouwbaarheid van informatie, de kwaliteit van controles en de aannemelijkheid van herkomst en volumes.

Toezicht op internationale grondstofketens kent geen eindpunt. Internationale grondstofketens veranderen en het toezicht verandert mee. Dat vraagt om betrouwbare informatie, samenwerking over grenzen heen en de bereidheid om lessen uit de praktijk om te zetten in beter toezicht, ook door onszelf. Dat betekent ook dat we proactief onderzoek doen naar grondstofstromen waar we risico’s of kwetsbaarheden zien. De inzichten daaruit kunnen aanleiding zijn om nieuwe signalen af te geven en, waar dat meerwaarde heeft, te publiceren in een signaalrapport.