Interview

Domein Emissiehandel: van projecten naar structuur, van regels naar resultaat

Interview met domeinhoofd Maaike Breukels

2025 was voor Domein Emissiehandel een jaar van verandering en verankering. Het domein is volwassen geworden: met zes lijnteams die niet alleen op papier bestaan, maar ook in de praktijk nauw samenwerken, kennis delen en resultaten boeken. Een mijlpaal, want pas sinds april 2025 zitten alle teammanagers op hun plek. Dat betekent meer structuur, en ruimte om vooruit te kijken. In dit interview blikt Maaike blikt terug op een jaar waarin er veel veranderde binnen de regelingen, in de wereld om ons heen en waar nieuwe taken werden opgepakt.

Beeld: © NEa / NEa
Maaike Breukels, domeinhoofd Emissiehandel en plaatsvervangend directeur

Hoe kijk je terug op het afgelopen jaar?

“Het was een jaar met twee kanten. Enerzijds was het best spannend, vooral organisatorisch. Het was namelijk het eerste jaar waarin ik mijn hele domein qua structuur echt compleet had. Pas vanaf april 2025 waren de zes teams die we wilden vormen volledig ingericht en op sterkte. Je ziet dat er een goede onderlinge samenwerking en kennisdeling is. Dat vind ik heel mooi.
En we zijn gegroeid, maar niet zo hard als we voorspeld hadden. Door taken die anders uitpakten, zoals CBAM - waar we ineens een veel kleinere doelgroep hadden - zijn we minder sterk gegroeid. Tegelijkertijd veranderende veel in de wereld om ons heen, ook voor de bedrijven waar we ons op richten. Waar regelingen anders uitpakten en deadlines verschoven, hebben we laten zien wendbaar te zijn zonder de kernopdracht uit het oog te verliezen. Die kernopdracht is een betrouwbare uitvoering en naleving van klimaatinstrumenten, waarbij het publieke belang, het beperken van CO₂-emissies met aandacht voor haalbaarheid van (rapportage) verplichtingen voor bedrijven en doelgroepen die deze reductie moeten realiseren, wordt geborgd.”

Kun je meer vertellen over de successen en uitdagingen in 2025?

"Afgelopen jaar hadden we voor het eerst te maken met 4 jaarafsluitingen over het voorgaande jaar: ETS stationair, Zeevaart, Luchtvaart en ETS-2. Dat vraagt veel voorbereidingen. Zo moet voor al deze doelgroepen de ICT-systemen op orde gebracht en steken we veel tijd in voorlichting van alle doelgroepen zodat zij goed weten hoe zij aan de rapportageverplichtingen kunnen voldoen. Voor de nieuwe taken vroeg dit natuurlijk helemaal een grote inspanning. Tegelijkertijd zijn we bezig geweest met de Fuel EU Maritime en de opstart van de Methaanverordening. Fuel EU Maritime trad op 1 januari 2025 in werking als aanvullende regeling op het EU ETS. April 2026 was de eerste rapportageverplichting. Kortom, we hadden genoeg te doen vorig jaar. Waarbij we bij de uitrol van sommige taken te maken kregen met flinke implementatie problemen en wijzigingen in de regelgeving."

Beeld: Fred Libochant
Containers en overslag CBAM

Laten we het hebben over die wijzigingen. Neem CBAM. Daar is veel in gebeurd, ook doordat jullie zelf aan de bel trokken. Kun je meer vertellen?

“CBAM is gewoon ontzettend complex en tegelijkertijd goed om uit te voeren. De industrie vraagt terecht om een level playing field met bedrijven buiten Europa. Maar in de uitvoering liepen we tegen problemen aan, vooral bij de kleinere bedrijven die onder de regeling vielen. Daar hebben we veel in kunnen doen, door bijvoorbeeld samen met het departement op te trekken. We hebben met het Ministerie van Financiën en andere lidstaten het advies uitgebracht om de drempelwaarde voor CBAM op te hogen. De grootste 10% van de importeurs vertegenwoordigt bijna 90% van de CO₂-uitstoot. Door de drempelwaarde te verhogen scheelt dat best wel veel kleine importeurs. Een groep voor wie de regelgeving eigenlijk te complex is en die bovendien gezamenlijk voor maar weinig CO₂-uitstoot zorgen. Dat hebben we deze bedrijven en onszelf nu bespaard.”

Je spreekt over samenwerking met een ministerie en andere lidstaten. Is er nog iets anders gehaald uit deze samenwerking?

“Bij CBAM zijn we voortrekker geweest in het organiseren van samenwerkingsverbanden met andere lidstaten. Bij ETS bestaat al zoiets als het Compliance Forum met de Taskforces eronder. Bij CBAM hebben we nu ook zo’n structuur opgebouwd. Dat vind ik minstens zo’n belangrijk resultaat, omdat je daar in de toekomst veel aan hebt. Het is een wederzijdse kennisuitwisseling. Neem bijvoorbeeld de import van elektriciteit, dat is heel moeilijk oplosbaar. Dan is het goed om met elkaar snel te kunnen schakelen. Speelt dit probleem breder en wat is er nodig? Op basis daarvan formuleer je één gezamenlijk signaal richting de Europese Commissie dat deze aanpak zo niet werkt.

Een ander voorbeeld komt uit het Zeevaart team. Ook daar hebben we stevig geïnvesteerd in de Europese contacten. We hebben een tool ontwikkeld om controles te kunnen uitvoeren op de rapportages die de rederijen inleveren. Deze tool wordt in Europees verband nu verder uitgewerkt. Lees daar HIER meer over. Ik ben trots op mijn teams dat ze dit voor elkaar hebben gekregen.”

Welke andere belangrijke ontwikkelingen heb je gezien?

“ETS2 heeft in 2025 veel voorbereiding gevraagd. We hebben voor het eerst een jaarafsluiting gedaan met historische activiteitsverslagen. Het uitstel van de verplichting tot inleveren van rechten naar 2028 was even schakelen. Maar het gaf ook ruimte om complexiteiten, bijvoorbeeld de relatie met het nationale brandstoffenbeleid van onze collega’s van Hernieuwbare Energie, beter uit te werken. Tegelijk is het een uitdaging om medewerkers gemotiveerd te houden richting 2028, wanneer de eerste afrekening plaatsvindt. Daarom werken veel collega’s nu in meerdere teams. Dat versterkt de samenwerking binnen het domein.”

Wat was de impact van het uitstel op bedrijven?
“Die lijkt beperkt. De betalingsverplichting is uitgesteld, maar rapportage blijft verplicht. Dat is belangrijk voor de naleving. Vooralsnog zien we geen signalen dat bedrijven er minder serieus mee omgaan."

Speelden er nog andere belangrijke ontwikkelingen?

“Ja, de discussie rond de CO₂-heffing. Die staat inmiddels op nul en wordt mogelijk afgeschaft. Voor ons is 2025 juist een belangrijk jaar, omdat toen feitelijk betaald moest worden. We zijn nu vooral bezig met de naleving en jaarafsluiting. Ook bij afschaffing blijft toezicht nog enige tijd nodig.

Een belangrijk aandachtspunt is voorspelbaarheid. Voor dit soort instrumenten zijn stabiliteit en duidelijkheid cruciaal, zodat bedrijven weten waar ze aan toe zijn en kunnen investeren. Dat is uiteindelijk ook in het publieke belang.”

Wat betekent het publieke belang voor jouw domein?

“Sinds de introductie van het Horizon bedrijfsplan in 2025 speelt het publiek belang een nog grotere rol. Natuurlijk blijft de wetgeving leidend bij wat we doen, maar de realiteit is dat zeker bij nieuwe wet- en regelgeving in een dynamische omgeving als de onze, er best wel veel situaties zijn dat de letter van de wet net niet goed past op de werkelijkheid. Dat een strikte interpretatie van de wet leidt tot onwenselijke uitkomsten in het licht van het publieke belang. En dat publieke belang is voor ons de goede balans tussen een klimaat neutrale samenleving en een groen concurrerend bedrijfsleven. Voor ons domein heeft dat twee belangrijke gevolgen. Ten eerste doelgroepgericht werken. We kijken hoe we regelingen als ETS2 en Hernieuwbare Energie beter op elkaar kunnen laten aansluiten. Nu bedienen we dezelfde doelgroep nog vanuit verschillende domeinen en regelingen. Dat kan efficiënter, zowel voor onszelf als voor bedrijven. Daarnaast vullen we het publiek belang breder in. We vragen ons scherper af: wat dient het publiek belang precies? Hoe kunnen we dat het beste realiseren, ook buiten onze wettelijke taken? Een voorbeeld: bedrijven hadden moeite met rapportageverplichtingen. In plaats van alleen te kijken naar handhaving, hebben we een opleiding gestimuleerd. Dat is geen kerntaak, maar wel een manier om het publiek belang te dienen.”

Gaan jullie meer dergelijke initiatieven nemen?

We bereiden ons voor op andersoortig onderzoek. Bijvoorbeeld, wat betekent de huidige ETS-prijs? Beïnvloedt die bedrijven om klimaat neutrale investeringen te doen, of leidt het juist tot vertrek uit Nederland? We willen scherper kunnen adviseren. Uit de Stand van de NEa blijkt dat een CO₂-prijs niet automatisch tot verduurzaming leidt wanneer betaalbare alternatieven ontbreken. De industrie staat onder druk: hoge lasten, CO₂-prijs, energiekosten, vergunningsprocedures, netcongestie. Wij zijn niet degene die al die knelpunten moeten oplossen, maar we willen wel scherper kunnen zeggen: In hoeverre is die CO₂-prijs nu echt de aanjager en voldoende om de broodnodige klimaatinvesteringen van de grond te krijgen?”

Hoe kijk je vooruit naar 2026?

"In 2026 volgen nieuwe verplichtingen voor bedrijven, denk aan de toelatingseis voor importeurs en de hogere inleververplichting voor rederijen. Dat willen we ook komend jaar weer betrouwbaar en met oog voor de praktijk uitvoeren. Voor ons is dit jaar echt de omslag: hoe zorgen we dat onze werkprocessen, zowel intern als extern, stabieler, voorspelbaarder en tijdiger worden? Verder richten we ons op stabiliteit, voorbereiding op toekomstige verplichtingen en het vormen van een breed beleidsadvies, waar we ook het nu zo vaak benoemde publieke belang in mee zullen nemen, want dat vinden we als organisatie belangrijk. Dat is de rode draad voor komend jaar.”