De NEa in 2025: Groei, klimaatbeleid onder druk en de noodzaak van consistente klimaatambities

We praten verder over professionalisering. Hoe we de overgang maken van kwantitatieve groei naar kwalitatieve verdieping. Over ons nieuwe bedrijfsplan Horizon 2025-2026, met onze nieuwe visie en nieuwe kernwaarden: toegewijd, toegankelijk en toonaangevend en hoe we dat vertalen naar de praktijk. En uiteraard staan we stil bij de dilemma’s die inherent zijn aan ons werk: hoe houd je vast aan langetermijndoelen in een wereld die ook om kortetermijnoplossingen vraagt? Hoe handel je vanuit de geest van de wet, wanneer de letter soms te star is? Hoe houd je het publieke belang voor ogen en hoe geef je dat vorm? Dit gesprek is meer dan een terugblik. Het is een reflectie op waar we staan als organisatie, wat we zien en aangeven in onze Stand van de Uitvoering, welke keuzes we maken en hoe we vormgeven aan een toekomst die klimaatneutraal en economisch leefbaar is. Met deze inleiding starten we het gesprek met het bestuur van de NEa, bestaande uit Johan de Leeuw, Jolande Sap en Mark Bressers.

De start van 2025: Het jubileumjaar en de implementatie van het nieuwe bedrijfsplan

"We zitten weer aan tafel voor het jaarverslag met een duidelijke opdracht: niet alleen terugkijken, maar ook reflecteren. Hoe was de start van 2025? Hoe heeft 2025 eruitgezien? En waar staan we als organisatie?

Mark: "We zeiden vorig jaar al: een nieuw kabinet, nieuwe prioriteiten, maar ogenschijnlijk minder uitgesproken klimaatambities… We dachten daarom dat 2025 wellicht een wat minder druk jaar zou worden. Maar niets is minder waar. Er werden nieuwe pakketten uit de Europese Green Deal gestart, de organisatie groeide verder en we vierden ons 20-jarig jubileum. We zien nu wel dat het einde van die groei in zicht is. Dat betekent dat we meer aandacht kunnen besteden aan stabiliteit en aan de kwaliteit van onze werkprocessen. We introduceerden begin 2025 ons nieuwe bedrijfsplan: Horizon 2025-2028, met geactualiseerde missie en kernwaarden.

Bij de doorontwikkeling van onze organisatie willen we expliciet voortbouwen op wat ons positief onderscheidt, wat onze belangrijkste kwaliteiten zijn. Ook in de toekomst willen we een organisatie zijn waar onze stakeholders op kunnen bouwen en vertrouwen; waar bedrijven zich rechtvaardig door behandeld, gezien en gehoord voelen; waar opdrachtgevers zich door ontzorgd voelen en waar de maatschappij echte resultaten van ervaart. We willen daarbij ook een platte, pragmatische organisatie blijven met korte lijnen en goede interne samenwerking. Een plek waar het fijn werken is, en waar talentvolle medewerkers volop mogelijkheden hebben om zich te ontwikkelen. Tegelijkertijd willen we ook veranderen. Over vier jaar willen we als autoriteit nog beter in staat zijn toezicht te houden vanuit het publieke belang en weten hoe we moeten handelen vanuit de geest van de wet, wat de meest effectieve interventies zijn om naleving te creëren en daarmee bedrijven optimaal kunnen ondersteunen bij de transitie die ze door moeten maken. En bovenal willen we een professionele organisatie blijven, die haar wettelijk toevertrouwde taken op een betrouwbare, efficiënte en effectieve manier uitvoert. In 2025 waren we drukdoende dit plan in de organisatie te implementeren, We hebben circa 30 projecten opgestart om te komen waar we willen staan in 2028. Er zijn er zelfs al enkele afgerond.”

Klimaatbeleid onder druk: "Het ETS lost niet alles op"

Een nieuwe missie, een adaptieve en professionelere organisatie… Terwijl deze veranderingen binnen de organisatie plaatsvinden, gebeurt er een hoop in de wereld. Het klimaatbeleid staat onder druk. Hoe kijken jullie aan tegen de uitdagingen die voor ons liggen?

Mark: “Vorige keer zeiden we: ‘De Europese doelen staan vast.’ Nu staan ze onder druk. Door de gestegen energieprijzen, de zorgen over concurrentiekracht, de geopolitieke onrust. Je ziet dat er soms gemorreld wordt aan de uitgangspunten van het ETS, de CO2-heffing en aan brandstoffenbeleid. Dat zien we ook terug in onze Stand van de Uitvoering. De vraag vanuit sommige bedrijven is: kan het misschien een onsje minder? Maar er zijn ook bedrijven die juist aandringen op stabiliteit en consistentie. Dat is ook ons standpunt. Wij blijven hameren op consistentie. Bedrijven hebben een langetermijnperspectief nodig. Het laatste wat je moet doen, is morrelen aan die basis."

Jolande: "Hoge energieprijzen worden juist veroorzaakt doordat we nog te afhankelijk zijn van fossiele brandstoffen. En nu roept men: ‘Laten we de transitie vertragen.’ Maar dat is precies het verkeerde antwoord. Duurzame energie is vaak al goedkoper. Het probleem is de overgang: netcongestie, vergunningen, stikstof. Het ETS is cruciaal, maar het lost niet alles op. Daar is flankerend beleid voor nodig dat bedrijven helpt om door die moeilijke transitie heen te gaan. En ja, energieprijzen zijn nu een probleem, maar dat los je niet op door klimaatdoelen bij te stellen. De toekomst is hergebruik en hernieuwbare energie, waardoor we als Europa ook zelfredzamer worden. Dat is de enige weg naar een leefbare economie."

Mark: "Precies. Concurrentiekracht en verduurzaming gaan hand in hand. Op korte termijn is het verleidelijk om de transitie te vertragen, maar op lange termijn bijt je jezelf daarmee in de staart. Wij hebben als de NEa een rol om dat verhaal kracht bij te zetten. Daarbij zien wij natuurlijk ook dat een groot deel van de industrie in zwaar weer zit en dat er heel veel redenen zijn om die te ondersteunen. Maar doe dat niet door het fundament ETS los te laten, maar ondersteun dat met flankerend beleid"

Johan: "We moeten wel eerlijk zijn: de transitie is complex. Er komt steeds meer nieuwe complexe regelgeving bij. Neem de Zeevaart. We hebben als bestuur meegekeken met Team Zeevaart binnen de NEa. Dit is een heel nieuwe doelgroep voor het ETS. Het team heeft zelf modellen gebouwd om de uitstoot van internationale scheepvaart te monitoren. Dat is pionierswerk. Maar het is ook een voorbeeld van hoe ingewikkeld het allemaal is. We kunnen niet zeggen: ‘Je moet gewoon willen.’ We moeten bedrijven bijstaan die stappen te kunnen zetten, binnen de kaders die er zijn. Soms is dat lastig. Maar het laatste wat we willen, is dat we het langetermijndoel bijstellen."

De rol van de NEA: strategisch adviseur en toezichthouder

"Jullie noemden in het voorgaande jaarverslag, maar ook in het bedrijfsplan, vaak de rol van de NEa als strategisch adviseur. Wat houdt dat in en hoe kijken jullie daarop terug. Zijn er voorbeelden van deze rol in 2025?"

Mark: "We voeren per jaar meerdere HUF-toetsen uit, om te kijken of bepaalde regelgeving of veranderingen uitvoerbaar zijn. En we brengen dan een advies uit. Onze rol als strategisch adviseur gaat verder dan alleen adviezen geven. We analyseren wat wel en niet werkt in de praktijk en brengen dat actief in bij beleidsmakers, zowel nationaal als in Europa. Neem CBAM: wij zagen dat de oorspronkelijke regelgeving te veel administratieve lasten oplegde zonder dat het de gewenste klimaatimpact had. Door onze analyse en ons voorstel om de drempel te verhogen, is de regelgeving nu beter uitvoerbaar en effectiever. Dat is waar we als NEa voor staan: beleid dat niet alleen ambitieus is, maar ook werkbaar. Nationaal voelen we ons gehoord. Bij Europa is het next level: complexer, trager. Maar we zien ook daarin kansen.”

Jolande: “CBAM is inderdaad een heel mooi voorbeeld. Het is Europese regelgeving die in alle landen geïmplementeerd moest worden en veel weerstand opriep. CBAM is een regelgeving die ons echt helpt om uitstoot te verminderen. Maar de regeling zoals die er lag, was voor kleine importeurs niet uitvoerbaar en diende ook het grotere doel niet. Dat geeft klimaatbeleid een slechte naam. Toch zie je nu ook bij CBAM dat de regeling, en het wijzigen ervan, toch wel vaak genoemd wordt in de sfeer van ‘deregulering in Europa en afschaffen van klimaatbeleid’. Dat klopt niet. Als je regels beter uitvoerbaar en eenvoudiger maakt en daarmee wel het effect grotendeels overeind weet te houden, dan is dat geen deregulering. Dat is het beter bedienen van iedereen, want je zorgt ervoor dat er veel meer draagvlak is voor het klimaatbeleid. Je behaalt je doelen, terwijl je het eenvoudiger uit te voeren maakt. Het is een mooi voorbeeld van hoe je regels slimmer maakt, zonder het doel uit het oog te verliezen. En dat is onze rol als strategisch adviseur.”

Johan: “Europa kan soms star zijn. Onze medewerkers gaan regelmatig naar Brussel. Maar wat mij betreft mag dat wat vaker. Wat we willen is dat de Europese Commissie, Nederlandse Overheid en bedrijfsleven het samen doen.”

Jolande: “We staan nu eenmaal voor die moeilijke vraag hoe we de transitie zo goed mogelijk doorkomen. Waar je van weg wil blijven, is een beeld van een overheid of een Europa die het bedrijfsleven altijd maar moeilijk maakt om te ondernemen omdat ze steeds komen met nieuwe en complexe regels. Dat vind ik te vaak het beeld wat geschetst wordt. De overheid probeert heel serieus regels te maken die bij de transitie helpen. Bij die regels moeten we ook luisteren naar de input van het bedrijfsleven en dat misschien wel meer ophalen waar dat kan. Maar je bent echt samen bezig om een hele lastige transitie vorm te geven. Co-creatie, dat is waar we naartoe willen. En dat geldt ook voor onze relatie met bedrijven. We willen niet alleen toezichthouder en handhaver zijn. We willen het samen doen. Kijk naar onze compliance assistance, waarmee we bedrijven helpen om de complexe regelgeving uit te voeren. Onze helpdesk spreekt inmiddels elf talen! Maar we moeten wel duidelijk zijn: we helpen ze niet om regels te omzeilen, maar om de transitie te maken. En soms betekent dat: ‘We gaan samen kijken hoe we dit kunnen interpreteren.’ Maar we doen het altijd vanuit het doel: klimaatneutraliteit."

Johan: “En we moeten ook niet vergeten: een deel van die complexiteit komt niet van de overheid, maar van het bedrijfsleven zelf. Neem de transitie bij Hernieuwbare Energie voor Vervoer: van HBE’s naar ERES. Bedrijven willen dat hun individuele prestaties meetellen, dus verandert de regelgeving en uitvoering. Bedrijven willen verduurzamen en dat het zichtbaar is wat ze daarvoor doen. De wil is er, en met heldere regelgeving bereiken we dat doel.”

De uitdaging van regelontwijking en de geest van de wet

"Jullie benoemen de complexiteit van regelgeving, maar er is ook een schaduwkant: bedrijven die bijvoorbeeld actief zoeken naar manieren om onder het ETS uit te komen, of fraude met hernieuwbare energie. Hoe kijken jullie daar tegenaan?"

Mark: "Dat is een reëel probleem, we zijn niet naïef. We zien bedrijven die hun installaties opsplitsen om net onder de ETS-drempel te blijven, of creativiteit tonen bij het inboeken van hernieuwbare energie. Maar ons uitgangspunt is helder: de geest van de wet en het publieke belang zijn leidend. Voor bedrijven maakt dat verschil, ook als niet voldaan wordt aan de letter van de wet. En als we de indruk krijgen dat er manieren worden gezocht om verantwoordelijkheid te ontlopen en niet bij te dragen aan het publieke belang, dan grijpen we in. Fraude ondermijnt het hele systeem en dus het publieke belang."

Jolande: "En dat publieke belang is: klimaatneutraliteit. Dus ja, we zijn streng waar nodig. Maar we zijn ook realistisch. Soms is regelgeving te star. En dan kijken we inderdaad naar de ‘geest van de wet’. Een voorbeeld: Bij het inboeken van hernieuwbare energie stond in de regelgeving: ‘Per inboeking één entiteit.’ Maar grote concerns hebben complexe structuren. Om aan de letter van de wet te voldoen, moesten zij hun hele administratie overhoop halen zonder dat het doel van ‘zekerheid over geleverde energie’ daarmee was gediend. Dus kozen we voor een praktischer interpretatie. Zolang het publieke belang geborgd is, mogen we best meebewegen. Dat is geen vrijbrief om regels naar eigen inzicht te buigen, maar wel om te kijken wat in de praktijk werkt. Maar als bedrijven bewust misbruik maken, dan trekken we de grens. Dat is onze taak als toezichthouder."

Johan: "Dat is ook waarom we zo nadrukkelijk pleiten voor stabiel beleid. Als regels elke paar jaar veranderen, creëer je juist prikkels om ze te ontwijken. Bedrijven moeten weten: dit is het kader, hier word je op afgerekend.”

Mark: “Dat denken vanuit de geest van de wet hebben we ook gehanteerd bij het onderzoek naar vermeend misbruik van houtpellets uit Maleisië. In dat onderzoek hebben we ons niet beperkt tot de vraag of alle partijen in de leveringsketen gedaan hebben wat het duurzaamheidschema van hen vraagt. We hebben ook gekeken of dit schema duurzaamheid ook op een goede wijze borgt. We zijn tot de conclusie gekomen dat dit in grote lijnen het geval is en dat de leveringen daarom duurzaam zijn, maar dat er wel degelijk kwetsbaarheden in het systeem zijn die de wetgever zou moeten aanpakken om daarmee het noodzakelijke vertrouwen in duurzaamheid van dit soort grondstoffen te versterken.”

Professionalisering: van kwantiteit naar kwaliteit

"Een groot thema van jullie bedrijfsplan is ‘professionalisering’. Wat betekent dat concreet?"

Mark: "We zijn in twintig jaar van een kleine club naar een organisatie met bijna 170 medewerkers gegroeid. We hebben nu taken die we zeven jaar geleden niet hadden. Wat startte met het ETS, is uitgegroeid tot iets veel groters en meer complex. Dat vraagt om aanpassing, verandering en een goede interne structuur. Maar ons DNA is nog altijd hetzelfde: toegankelijk, toegewijd en toonaangevend. Dat zie je bijvoorbeeld aan onze helpdesk, aan hoe we wetgeving proberen te vereenvoudigen, aan hoe onze interne organisatiestructuur al is veranderd. Maar we moeten nog slimmer worden. Data-gedreven werken, meer kennis delen, onze rol versterken. Dat vraagt om nieuwe structuren en afspraken. Maar het vraagt ook om een cultuur waarin we kunnen blijven pionieren.”

Johan: "We zien dat we steeds meer één NEA worden. Wij werken met drie domeinen. Vroeger waren hernieuwbare energie en emissiehandel nog twee aparte werelden, maar doordat regelingen in elkaar grijpen, werken ze steeds meer samen. Dat is niet alleen efficiënter voor ons, maar ook voor bedrijven. Minder dubbel werk, meer heldere lijnen, meer kennisuitwisseling. De veranderingen binnen de NEa werden ook heel erg duidelijk toen we voor ons jubileumjaar een ontmoeting planden met het oud bestuur. Dat was niet alleen een feestelijke terugblik, maar ook een moment van reflectie.”

Mark: “Zij zagen een organisatie die onherkenbaar was gegroeid in omvang en complexiteit, maar herkenden nog steeds de kernwaarden.” 

Jolande: “Het was een bevestiging dat, ondanks alle veranderingen, de NEa nog steeds hetzelfde DNA heeft en dezelfde missie nastreeft, alleen nu met meer middelen en een grotere impact. Natuurlijk is dat soms moeilijker. Maar dat hoort bij groei en bij de opgave waar we voor staan.”
 

Toekomst: consistentie, Europa en nieuwe instrumenten

"Hoe kijken jullie naar de toekomst? Wat zijn de grootste uitdagingen?"

Mark: "Consistentie. Bedrijven moeten weten waar ze aan toe zijn. Als je elke paar jaar de regels verandert, schrik je investeerders af. En ja, de wereld is complex, maar wij staan klaar om te helpen. Niet door regels te versimpelen tot ze betekenisloos zijn, maar door bedrijven te begeleiden in de transitie. Dat is onze rol. En Europa speelt daarbij een cruciale rol. Nederland kan dit niet alleen. Dus: koppen bij elkaar, op Europees niveau."

Jolande: "We moeten kijken naar nieuwe instrumenten. Want wat we nu hebben, is niet genoeg om de doelen te halen. Dat zien we in alle doorrekeningen. Dus er zal bijgestuurd moeten worden om een leefbare toekomst te borgen. En dat is lastig, want er is nu veel tegenwind. Maar het klimaatprobleem gaat niet weg. Dus we moeten door."

Johan: " Wij zijn trots op wat we allemaal al hebben bereikt, op het pionierswerk, de groei, de manier waarop de NEa bedrijven en regelgeving serieus neemt. Elk jaar neemt de uitstoot af en er wordt steeds meer gebruikt gemaakt van hernieuwbare energie. Maar we zien ook de keerzijde: de transitie is ingewikkeld, de wereld onzeker. Toch blijft de boodschap helder: We staan voor een klimaatneutrale toekomst. En we doen dat niet alleen, maar samen met beleid, bedrijven, Europa; met elkaar."