Uitvoeringstoets concept heffing industrie voor startende en stoppende exploitanten
Op 19 juli 2023 ontving het bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) van uw directie het verzoek om de concept wijziging van de Regeling CO2-heffing industrie (hierna: de concept wijziging) voor 15 september te toetsen op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid.
Algemene conclusie
De voorgestelde aanpassingen van de regeling zouden goed uitvoerbaar en handhaafbaar kunnen zijn en oplossingen kunnen bieden voor de door ons gesignaleerde problemen.
Echter de specifieke uitwerking van de definities beperkt nu de uitvoerbaarheid. Voor deze knelpunten doen we concrete suggesties om dit op te lossen.
Normadressant
De concept wijziging bevat een definitie van een startende exploitant. Deze definitie kent twee resterende problemen:
- De definitie beperkt het begrip "startende exploitant" tot het jaar waarin de emissievergunning (of omgevingsvergunning) is verleend en het daaropvolgende kalenderjaar. Er zijn echter situaties mogelijk waarin het wenselijk is om ook ná die periode een exploitant uit te zonderen van de verplichting om een goedgekeurd iMP en i-MMP te hebben.
Voorbeeld Een industriële installatie valt per 1 juli 2021 onder het EU ETS, en valt daardoor per dezelfde datum ook onder de COrheffing. De installatie gaat pas op 1 mei 2022 in werking.
De exploitant heeft vervolgens de tijd tot 2024 om gratis emissierechten aan te vragen, in de vorm van een activiteitsverslag over 2022 en 2023. In dit voorbeeld kan de exploitant in 2022 én 2023 de gegevens voor het industrieel emissieverslag en het verslag over de dispensatierechten nog niet (mede) ontlenen aan het activiteitsverslag.
De concept wijziging bepaalt echter dat de exploitant alleen in 2021 en 2022 een startende exploitant is.
- De definitie verwijst niet alleen naar het moment waarop de vergunning voor het EU ETS is verleend, maar ook naar het moment waarop de omgevingsvergunning is verleend. Dit is echter niet relevant, omdat de beoogde doelgroep is: Exploitanten van installaties die onder de COrheffing komen te vallen vanwege het feit dat de installatie onder het EU ETS is komen te vallen. Alle exploitanten in deze doelgroep moeten een emissievergunning hebben vanwege verplichte deelname aan het EU ETS. In de doelgroep zijn er geen exploitanten die géén emissievergunning moeten hebben, maar wel een omgevingsvergunning. Bovendien is er geen vast verband tussen het moment van verlenen van een omgevingsvergunning en het moment dat een installatie onder het EU ETS gaat vallen.
De problemen in de definitie kunnen worden opgelost door een gewijzigde definitie op te nemen, waarin de volgende elementen tot uitdrukking moeten komen:
- De installatie viel eerst niet onder het EU ETS, en vervolgens op enig moment wel;
- Als gevolg van 1. viel de installatie eerst niet onder de C02-heffing, en vervolgens op enig moment wel; en
- Er is sprake van een startende exploitant totdat óf het bestuur van de NEa een besluit heeft genomen over de toewijzing van gratis emissierechten, óf het bestuur van de NEa de exploitant heeft verzocht om een i-MP en zo nodig een i-MMP op te stellen en ter goedkeuring in te dienen. Op deze manier wordt het mogelijk een exploitant voor een flexibele periode uit te zonderen van de verplichting om een goedgekeurd i-MP en iMMP te hebben. Tegelijkertijd kan de NEa een exploitant verplichten een i-MP en i-MMP op stellen wanneer dat noodzakelijk is. Het bestuur van de NEa heeft op grond van het bestaande artikel 7, eerste lid, onder d, van de Regeling, al de bevoegdheid om een exploitant te verzoeken om een i-MP op te stellen. Een soortgelijke bevoegdheid voor een i-MMP kan wellicht worden afgeleid uit het bestaande artikel 16b.19 Wm. Het expliciet opnemen van deze bevoegdheid zou echter duidelijker zijn. Dit kan worden toegevoegd aan het nieuwe artikel lla van de Regeling.
De concept wijziging bevat ook een definitie van een stoppende exploitant, die is opgenomen in het voorgestelde nieuwe zesde lid van artikel 17 en het voorgestelde nieuwe artikel 43a, eerste lid. Ook deze definitie verwijst niet alleen naar de emissievergunning voor het EU ETS, maar ook naar de omgevingsvergunning. De verwijzing naar de omgevingsvergunning is ook hier niet op zijn plaats, omdat de beoogde doelgroep is: Exploitanten van installaties die op enig moment niet meer onder de CO2-heffing vallen vanwege het feit dat de installatie niet meer onder het EU ETS valt. Hierin ligt besloten dat er altijd een emissievergunning zal zijn, die vervolgens wordt ingetrokken. Dit kan worden opgelost door de verwijzing naar de omgevingsvergunning uit de definitie te verwijderen.
In de nota van toelichting wordt onder 3 ook een definitie van "stoppende exploitant" gebruikt. De NEa heeft, uit oogpunt van leesbaarheid en overzichtelijkheid, de voorkeur om de definitie van een stoppende exploitant op te nemen in artikel 1, zoals dat ook voor de startende exploitant is gedaan en in het voorgestelde artikel 17, zesde lid, en artikel 43a, eerste lid, van de Regeling alleen de term "stoppende exploitant" te gebruiken.
Bovenstaande wijzigingen in de definitie van startende exploitant hebben ook tot gevolg dat het schrappen van de verplichting om een i-MP en een i-MMP te hebben (voorgesteld nieuw lid 2 van artikel 7 en voorgesteld nieuw artikel lla van de Regeling) eenvoudiger wordt, omdat alle voorwaarden daarvoor zijn opgenomen in de definitie van een startende exploitant.
Conclusies
- De definitie van een startende exploitant in de concept wijziging is slecht uitvoerbaar. Wanneer bovenstaande elementen tot uitdrukking worden gebracht in de definitie wordt de definitie goed uitvoerbaar.
- De definitie van een stoppende exploitant in de concept wijziging is minder goed uitvoerbaar. Wanneer bovenstaande aanpassingen worden doorgevoerd wordt de definitie goed uitvoerbaar.
Verwachte naleving
Startende exploitanten
Omdat het gaat om het schrappen van twee verplichtingen is naleving hier niet relevant.
Stoppende exploitanten
Voor deze doelgroep worden met de concept wijziging twee nieuwe verplichtingen geïntroduceerd, te weten het indienen van een industrieel emissieverslag en een verslag over de dispensatierechten over het jaar waarin de vergunning is ingetrokken. Voor de naleving worden hier geen problemen verwacht, omdat het gaat om het continueren van verplichtingen die ook al van kracht waren voor exploitanten vóórdat zij een stoppende exploitant werden.
Bevoegdheden
Handhaving op niet-naleving
De NEa is op grond van artikel 18.2f, eerste lid, van de Wm, bevoegd om de verplichtingen die bij of krachtens de hoofdstukken 16, 16a en 16b van de Wm zijn gesteld, te handhaven. Dat geldt ook voor de nieuwe verplichting die met deze wijzigingsregeling voor de stoppende exploitant wordt vastgesteld aangezien deze is gebaseerd op hoofdstuk 16b van de Wm. De bevoegdheid tot handhaving is daarmee adequaat geregeld.
- De concept wijziging leidt niet tot nieuwe taken voor de NEa, maar leidt op enkele onderdelen wel tot wijzigingen in de inhoud van de informatie die aan exploitanten moet worden verstrekt:
Startende exploitanten
De NEa zal exploitanten actief moeten informeren over de verplichtingen die zij wel en niet hebben. Het informeren over verplichtingen is geen nieuwe taak, alleen de inhoud van de te verstrekken informatie wijzigt. Dit zal maatwerk moeten zijn. Het gaat om een handvol tot maximaal ca. 10 gevallen per jaar. Mede gezien het kleine aantal gevallen is dit goed uitvoerbaar.
Stoppende exploitanten
Ook dit gaat om een handvol tot maximaal ca. 10 gevallen per jaar. De NEa zal exploitanten actief moeten informeren over de nieuwe verplichtingen die zij krijgen. Dit kan geïntegreerd worden in de reguliere voorlichting in het kader van de jaarafsluiting. Mede gezien het kleine aantal gevallen is dit goed uitvoerbaar. Het in ontvangst nemen, registreren en verwerken van de extra industriële emissieverslagen en verslagen over het aantal dispensatierechten is een bestaande taak die zonder problemen kan worden uitgebreid naar deze doelgroep.
- Na aanpassing van de definitie van "startende exploitant" conform de adviezen van de NEa onder "Handhaafbaarheid", zal de bestaande taak van de NEa om te beoordelen of een i-MP (en mogelijk een i-MMP) noodzakelijk is vaker moeten worden uitgevoerd. Ook dit betreft dus geen nieuwe taak. Het gaat om een handvol tot maximaal ca. 10 gevallen per jaar. Mede gezien het kleine aantal gevallen is dit goed uitvoerbaar.
Startende exploitanten
De concept wijziging zal ertoe leiden dat startende exploitanten gedurende een beperkte periode deels ongeverifieerde gegevens rapporteren voor de CO2-heffing. Na afloop van deze periode zullen er óf alsnog geverifieerde gegevens beschikbaar zijn over betreffende jaren, óf er zal een goedgekeurd i-MP en zo nodig ook een goedgekeurd i-MMP beschikbaar zijn dat de basis kan zijn voor een beoordeling en waar nodig ambtshalve vaststelling door de NEa van de gegevens voor de CO2-heffing. Het additionele frauderisico als gevolg van de concept wijziging voor startende exploitanten is daarmee gering.
Stoppende exploitanten
De concept wijziging leidt niet tot additionele frauderisico's.