Uitvoeringstoets RED3

Het separaat beoordelen van de Wm, zonder daarbij de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) en de Regeling te kunnen toetsen maakt het uitvoeren van de HUF-toets lastig. Het heeft de voorkeur van de NEa om het integrale wetgevingspakket in samenhang te kunnen beoordelen. In de AMvB en de Regeling worden de algemene artikelen van de Wm gedetailleerder uitgewerkt. Daar worden bijvoorbeeld grenzen genoemd en specifieke eisen gesteld. Voor de HUF-toets is het van belang om hier kennis van te hebben. Zonder deze integrale blik is het bijvoorbeeld niet mogelijk om te toetsen of er bepaalde eisen ontbreken en of alle grondslagen voor handhaving juist zijn opgenomen in de wet.

De NEa begrijpt overigens dat dit onder tijdsdruk niet haalbaar is gebleken. Maar een en ander betekent wel dat we verwachten op een later moment in de gelegenheid te worden gesteld alsnog een HUF toets op de AMvB en Regeling te kunnen uitvoeren.

Het huidige HBE-systeem is al zeer complex, wat veel vergt van bedrijven en van de toezichthouder. Kleinere spelers hebben momenteel in de praktijk vaak moeite met de regels voor het genereren van HBE's of het voldoen aan hun verplichting. De introductie van sectorsturing in combinatie met CO2-sturing met limieten en subdoelstellingen maakt het systeem nog complexer. Door de gelijktijdige uitbreiding van het ETS ontstaat ook het risico van een te grote stapeling van diverse regelgeving bij dezelfde bedrijven. De invoering van de nieuwe eenheid en de daaraan ten grondslag liggende rekenmethode leidt daarnaast tot een toename van (administratieve) lasten voor het bedrijfsleven en de NEa.

Het vergt kennis en capaciteit van bedrijven om de juiste strategische keuzes te maken en investeringen te doen. Dit zal zeker voor de vele kleinere bedrijven in de markt een uitdaging zijn en kan ontmoedigend werken. Van de NEa zal dit ook veel vragen bij haar taak van nalevingsondersteuning en toezicht ( en handhaving). 

De NEa begrijpt de beleidsmatige keuze voor een systeem op basis van CO2-sturing door middel van de introductie van emissiereductie-eenheden (ERE's) en kan hier uitvoering aan geven. Tegelijkertijd willen we nogmaals wijzen op de bijbehorende risico's, welke zijn benoemd door het Bestuur in haar advies van 13 januari 2023, dat op verzoek van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is opgesteld, en in de HUF-toets op het wetsvoorstel jaarverplichting groen gas van 15 september 2023. 

De keuze voor sturing op CO2-ketenreductie leidt ertoe dat ketenemissiewaarden (in plaats van energie-inhoud) leidend worden. De energie-inhoud van een biobrandstof is meetbaar, maar de CO2-prestatie is een administratief kenmerk dat niet te meten is aan de brandstof zelf. Daarmee neemt de kans op fraude en misbruik toe, en is dit bovendien moeilijker vast te stellen. Dit brengt zoals eerder aangegeven qua toezicht grote uitdagingen met zich mee die, los van de noodzakelijke extra toezichtcapaciteit die hiermee gepaard gaat, ook tot meer kwetsbaarheden leiden dan strikt noodzakelijk. Bovendien heeft de NEa nog relatief weinig expertise en capaciteit beschikbaar op dit vlak. 

De verplichting wordt uitgebreid naar nieuwe sectoren, dit brengt een lastenverzwaring met zich mee voor deze sectoren en voor de NEa als uitvoerder en toezichthouder. De NEa beschikt voor lucht-, zee-, en binnenvaart niet zoals bij wegvervoer over contra-informatie van de Rijksbelastingdienst, waaraan wij de gerapporteerde leveringen aan lucht, zee, binnenvaart kunnen toetsen. Ook is er geen contra-informatie beschikbaar over het waterstofgebruik in de raffinaderij. Dit is een risico voor de uitvoering. Het is goed dat een verificatiestap verplicht gesteld wordt, maar dit lost het probleem niet helemaal op.

Onze ervaring leert dat verificatie namelijk niet even betrouwbaar is als contra-informatie van de Belastingdienst. Dit heeft tot gevolg dat de NEa zelf meer inspanning moet verrichten om de grondslag van de jaarverplichting steekproefsgewijs bij de leverancier te controleren. Ook is aanvullende voorlichting en communicatie nodig om deze nieuwe doelgroepen te informeren. 

Harmonisatiemogelijkheden met andere verplichtingen voor brandstofleveranciers Brandstofleveranciers met uitslag tot verbruik van benzine en diesel krijgen, naast de verplichtingen onder de systematiek hernieuwbare energie, ook een verplichting via de introductie van het Europese emissiehandels-systeem voor de brandstoffenemissies in de gebouwde omgeving, het wegvervoer en overige sectoren (ETS2). Zoals de NEa ook in haar 'stand van de NEa' heeft gesignaleerd, hebben de stijgende (inter)nationale ambities in klimaatbeleid als gevolg dat bedrijven te maken krijgen met steeds meer verschillende regelgeving die 'gestapeld' min of meer dezelfde doelen nastreven. Soms kunnen er goede redenen zijn om bij hoge ambities nieuwe instrumenten toe te voegen, in dit geval is harmonisatie in de uitvoering raadzaam.

Zo is het in beginsel onwenselijk dat bedrijven meermaals dezelfde gegevens moeten rapporteren volgens verschillende eisen. We zien in het huidige wetsontwerp nog onvoldoende concrete aandacht voor deze samenhang met ETS2. Er is samenhang tussen de doelgroepen en een overlap van administratieve verplichtingen in de vervoerssystematiek en die van het ETS2. Overigens zijn voor de gasleveranciers aan de gebouwde omgeving ook nationale verplichtingen voorzien in het kader van de jaarverplichting voor groen gas. Het Bestuur dringt aan op harmonisatie in de uitvoering ten behoeve van de lastenverlichting voor de NEa en de doelgroepen. Het is bijvoorbeeld niet logisch of uitlegbaar dat een brandstofleverancier tweemaal gegevens bij NEa zal moeten gaan aanleveren om een rekening te kunnen openen in beide systemen. Het bestuur heeft hier al eerder op gewezen in de HUF-toetsen voor ETS2 en de bijmengverplichting groen gas. 

Het Bestuur verzoekt u om de administratieve verplichtingen voor monitoring, rapportage en verificatie daar waar mogelijk te integreren om dubbele lasten te voorkomen. Met name de harmonisatie van de rapportage deadlines is van belang. U kunt zich inzetten voor betere harmonisatie in EU-verband. Het Bestuur benadrukt tevens om een expliciete afweging te maken waar integratie wel of niet mogelijk is en dit transparant te maken in de Memorie van Toelichting. Daar waar integratie van de rapportage niet mogelijk is, zal worden gestreefd naar een eenmalige aanlevering van gegevens die dan gebruikt zullen worden voor meerdere doelen. Dit kan leiden tot hogere investeringen in ICT-systemen en meer inzet voor facilitering van bedrijven in dit proces bij de NEa. 

Aan artikel 9.7.4.10 Wm wordt toegevoegd dat de emissiereductie vanwege de hoeveelheid ingeboekte hernieuwbare energie niet nogmaals wordt aangewend voor een ander emissiereductiedoel of waarde-instrument. In beginsel is het volgens de NEa in de meeste gevallen onwenselijk dat dezelfde emissiereductie dubbel wordt geclaimd.

Echter, de NEa constateert dat we dit artikel niet kunnen handhaven omdat het toezicht hierop buiten de bevoegdheid van de NEa valt. Bovendien is het niet controleerbaar, noch door NEa, noch door de inboekverificateur.

Daarnaast is het artikel in strijd met EU regelgeving die voorschrijft dat bepaalde dubbele (parallelle) claims wel geoorloofd zijn, zoals door de brandstofleveranciers in het kader van de REDIII en de luchtvaartmaatschappijen in het kader van ReFuelEU Aviation. Een generiek verbod lijkt daarom niet gepast. Het Bestuur vindt het belangrijk om bovenstaande onder de aandacht te brengen. 

Het Bestuur wil de aandacht vragen voor de rol van elektriciteit in de systematiek en de druk op de uitvoering door de vele elektriciteitsinboekers. De NEa heeft u hier eerder een memo over gestuurd op 25 augustus jl .. Door inboekbare netstroom wordt er geen aanvullende productie van hernieuwbare elektriciteit gerealiseerd, terwijl het doel van de systematiek en van de RED juist is om het aandeel hernieuwbare energie te vergroten. Het inboeken van netstroom levert dus geen positieve bijdrage aan het behalen van de vervoersdoelstelling  (artikel 25) uit de RED.

Ook levert netstroom geen positieve bijdrage aan de nationale doelstelling uit artikel 7. Hernieuwbare elektriciteit wordt immers al bij opwek meegeteld voor de doelstelling, ongeacht waar deze elektriciteit eindigt. Elektriciteit telt ook niet mee voor de nationale doelen die zijn vastgesteld via het Klimaatakkoord en de !BO-afspraken aan biobrandstoffen in vervoer. Hiermee bestaat er een 'lekstroom' in het systeem. Als laadactiviteiten van huishouders onderdeel worden van de systematiek zal het aandeel elektriciteit potentieel nog veel groter worden, waardoor de doelstellingen nog meer onder druk komen te staan. De jaarverplichting zal verhoudingsgewijs moeten meestijgen, waardoor uiteindelijk aan de pomp meer betaald moet worden. 

De NEa kan een uitbreiding met een goed geregeld regime voor het geaggregeerd inboeken van laadactiviteiten van huishoudens waarschijnlijk goed uitvoeren, maar de vraag is of de stijgende toezichtslasten te rechtvaardigen zijn voor elektriciteit, die geen bijdrage levert aan de doelstellingen. Er zijn beleidskeuzes denkbaar om een meer stimulerend effect uit te laten gaan van inboekingen van elektriciteit, welke beschreven staan in eerder genoemde memo. Het Bestuur vindt het belangrijk om bovenstaande onder de aandacht te brengen, omdat een groeiend belang van elektriciteit in het systeem voor hernieuwbare energie een keerzijde kent, die bewust moet worden meegenomen in de beleidskeuzes die gemaakt worden. 

In titel 9.8 van de Wm is de raffinagereductieverplichting opgenomen. De raffinaderijhouder is per jaar het aantal raffinagereductie-eenheden verschuldigd dat overeenkomt met het in de AMvB opgenomen percentage broeikasgasemissiereductie in de keten van zijn waterstofgebruik in de raffinaderij. De raffinagereductie-eenheden kunnen worden verkregen via het inboeken van hernieuwbare waterstof die is gebruikt in het raffinageproces. 

De NEa heeft op 11 september 2023 advies uitgebracht op het voornemen om een verplichting op hernieuwbare waterstof in raffinageprocessen ( de zogenaamde 'raffinageroute') vanaf 2025 op te nemen binnen de systematiek Energie voor Vervoer.

De NEa heeft begrip voor de beleidswens om via de systematiek een markt te creëren van vraag en aanbod naar hernieuwbare waterstof en daarmee elektrolysecapaciteit in Nederland te stimuleren. Echter, een jaarverplichting voor hernieuwbare waterstof is op korte en middellange termijn naar het oordeel van de NEa sterk af te raden. De markt voor hernieuwbare waterstof is in 2025 nog onvolwassen, er zijn momenteel (bijna) geen aanbieders.

Voorlopig is één marktpartij in beeld die binnen afzienbare tijd hernieuwbare waterstof kan gaan leveren voor de raffinageroute. Via een verplichting worden raffinaderijen verplicht om verhandelbare eenheden te kopen van deze ene partij om aan hun verplichting te voldoen. Het beleid kan zo een monopolypositie creëren waardoor de partij in kwestie de prijs van de eenheden te zeer eenzijdig kan bepalen. Een marktmechanisme kan niet goed functioneren wanneer er geen goede combinatie tussen vraag en aanbod gemaakt kan worden, het zet de partijen met een verplichting onaanvaardbaar onder druk. Een ander instrumentarium zoals subsidiering lijkt in deze fase van de marktontwikkeling geschikter.